【國(guó)際資訊】歐洲智庫(kù)：歐盟應(yīng)如何重塑其出口管制？
作者： 來(lái)源： 日期：2023/7/13 12:56:43 人氣：1399
隨著世界步入科技地緣政治時(shí)代，歐盟的科技政策也由“開(kāi)放世界”轉(zhuǎn)向“開(kāi)放性戰(zhàn)略自主”，并在科技市場(chǎng)準(zhǔn)入、技術(shù)流出等方面形成包括反壟斷、外資審查、出口管制等一系列市場(chǎng)保護(hù)工具。其中，出口管制成為歐盟進(jìn)行技術(shù)管控的重要工具。當(dāng)前，在美國(guó)的壓力下和希望實(shí)現(xiàn)歐洲戰(zhàn)略自主的目標(biāo)下，歐盟正在尋求兩者間的平衡。2023年5月17日，歐洲對(duì)外關(guān)系理事會(huì)發(fā)布報(bào)告《控制的力量：歐盟如何塑造戰(zhàn)略出口管制的新時(shí)代》認(rèn)為，當(dāng)前已進(jìn)入戰(zhàn)略出口管制的新時(shí)代，但歐盟的出口管制政策難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前日益激烈的科技戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，歐盟須致力于在安全、貿(mào)易和技術(shù)政策上對(duì)中國(guó)和美國(guó)更加統(tǒng)一，而不是讓單個(gè)成員國(guó)（比如荷蘭）去承受外部壓力。報(bào)告認(rèn)為，歐洲應(yīng)制定新的戰(zhàn)略技術(shù)原則，升級(jí)出口管制政策，并制定更明確的對(duì)華政策和安全政策，包括“去風(fēng)險(xiǎn)”策略。經(jīng)濟(jì)安全下的世界秩序面臨壓力。世貿(mào)組織最近的困境暴露了經(jīng)濟(jì)秩序與安全秩序之間緊密交織的關(guān)系，這迫使歐盟迅速采取行動(dòng)，加強(qiáng)自身在戰(zhàn)略出口管制這一關(guān)鍵領(lǐng)域的政策基礎(chǔ)。中美科技競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)，美國(guó)正在限制對(duì)華關(guān)鍵技術(shù)貿(mào)易。2022年通過(guò)的美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略明確提出，在技術(shù)上，美國(guó)要領(lǐng)先中國(guó)，這是美國(guó)的國(guó)家安全核心支柱。國(guó)家安全顧問(wèn)杰克·沙利文在2022年9月的一次重要演講中闡述了如何重塑美國(guó)的國(guó)內(nèi)政策——通過(guò)促進(jìn)美國(guó)的工業(yè)和技術(shù)——以及外交政策——限制美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)流向中國(guó)，限制美國(guó)對(duì)國(guó)外關(guān)鍵技術(shù)的依賴，加強(qiáng)與盟友的合作等。為了實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略，美國(guó)正在擴(kuò)充其政策工具箱。歐盟面臨的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)上升。歐盟近年來(lái)大幅升級(jí)了其經(jīng)濟(jì)安全工具箱，以應(yīng)對(duì)一系列不同的風(fēng)險(xiǎn)，例如通過(guò)《反脅迫工具法案》（ACI）來(lái)打擊經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，引入外國(guó)直接投資篩查機(jī)制來(lái)保護(hù)戰(zhàn)略資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施，制定產(chǎn)業(yè)政策工具來(lái)確保歐盟仍是一個(gè)創(chuàng)新主體等。歐盟經(jīng)濟(jì)議價(jià)能力不斷削弱。隨著國(guó)家安全重新成為其他大國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的一個(gè)強(qiáng)大變量，歐盟在全球的經(jīng)濟(jì)影響力正在萎縮。例如美國(guó)《通脹削減法案》并未事先與歐盟“通氣”，而僅在事后與歐洲進(jìn)行協(xié)調(diào)，以緩解對(duì)歐洲造成的壓力。同時(shí)，面對(duì)中國(guó)崛起和快速發(fā)展的新技術(shù)，歐盟尚未決定歐洲出口管制政策如何有助于推進(jìn)其安全政策目標(biāo)。報(bào)告認(rèn)為，歐盟需要制定經(jīng)濟(jì)安全總體戰(zhàn)略，但這將會(huì)使歐盟陷入兩難境地。為解決這個(gè)問(wèn)題，歐盟需要在和平時(shí)期制定一項(xiàng)戰(zhàn)略技術(shù)政策，不僅要限制自身的脆弱性，還要識(shí)別和保護(hù)威懾所需的不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，甚至要考慮一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)，歐洲應(yīng)采取的措施等。出口管制成為大國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略工具報(bào)告認(rèn)為，在特朗普政府執(zhí)政期間，美國(guó)只對(duì)個(gè)別中國(guó)科技巨頭實(shí)施了技術(shù)封鎖，但拜登政府則將出口管制作為一種戰(zhàn)略工具，并借助該工具最大程度保持美國(guó)在關(guān)鍵技術(shù)上的“領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)”。2022年10月，美國(guó)以國(guó)家安全為由，單方面實(shí)施了對(duì)華先進(jìn)半導(dǎo)體技術(shù)貿(mào)易的限制措施，主要涉及對(duì)存儲(chǔ)芯片的限制，而此類芯片與人工智能和現(xiàn)代武器系統(tǒng)之間沒(méi)有明顯聯(lián)系。報(bào)告認(rèn)為，美國(guó)的舉措雖然考慮了經(jīng)濟(jì)安全方面的因素，但更是為了維持或改變市場(chǎng)格局，以更利于美國(guó)的發(fā)展。最重要的是，美國(guó)這一舉措標(biāo)志著冷戰(zhàn)后美國(guó)出口管制政策的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，即不再只針對(duì)此前的軍用和軍民兩用物品，而是將出口管制范圍擴(kuò)大到對(duì)美國(guó)軍事和經(jīng)濟(jì)實(shí)力至關(guān)重要的科技行業(yè)。同時(shí)，美國(guó)正試圖通過(guò)協(xié)調(diào)各國(guó)的出口管制采取聯(lián)合行動(dòng)。2023年1月，美國(guó)與荷蘭和日本達(dá)成了協(xié)議。盡管雙方?jīng)]有舉行新聞發(fā)布會(huì)，也沒(méi)有發(fā)表聯(lián)合聲明，但協(xié)議的核心涉及了美中日益激烈的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)核心——半導(dǎo)體，即限制向中國(guó)出口最先進(jìn)的芯片及其制造設(shè)備。報(bào)告認(rèn)為，在荷蘭采取國(guó)家措施之后，德國(guó)也在考慮是否限制半導(dǎo)體生產(chǎn)用化學(xué)品。報(bào)告認(rèn)為，盡管歐盟在2021年5月10日通過(guò)了兩用物項(xiàng)出口管制新規(guī)，但與美國(guó)相比，歐盟的新規(guī)受限較多，措施也不連貫。至關(guān)重要的是，歐盟的新規(guī)中缺乏涉及經(jīng)濟(jì)安全的政策安排，無(wú)法為出口管制工具的（擴(kuò)大）使用提供依據(jù)。同時(shí)，歐盟技術(shù)限制區(qū)分了“純”商業(yè)技術(shù)和軍民兩用技術(shù)，沒(méi)有根據(jù)新的形勢(shì)對(duì)“戰(zhàn)略技術(shù)”作出定義，因此無(wú)法將技術(shù)地位的競(jìng)爭(zhēng)上升到國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)安全層面，這就意味著歐盟不能像美國(guó)那樣將出口管制作為戰(zhàn)略技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的管控手段。此外，在多邊機(jī)制框架下，如瓦森納協(xié)定（以下簡(jiǎn)稱瓦協(xié)），部分技術(shù)雖列入瓦協(xié)出口管制范圍，但根據(jù)規(guī)則，瓦協(xié)不能針對(duì)特定國(guó)家產(chǎn)品的特定技術(shù)實(shí)施出口管制，需要大幅改革多邊出口管制政策。因此短期內(nèi)多邊機(jī)制能起到的作用十分有限。報(bào)告認(rèn)為，歐盟的出口管制政策面臨的挑戰(zhàn)包括：（1）商業(yè)技術(shù)正日益應(yīng)用于軍事領(lǐng)域，狹隘的軍民兩用管制已不足以維護(hù)歐洲安全；（2）隨著技術(shù)貿(mào)易日益武器化以及經(jīng)濟(jì)安全成為國(guó)家安全問(wèn)題，歐盟在出口管制政策中對(duì)國(guó)家安全的狹隘理解變得越來(lái)越過(guò)時(shí)；（3）瓦協(xié)等多邊機(jī)制已失靈。報(bào)告認(rèn)為，歐盟缺乏與當(dāng)前地緣政治環(huán)境相適應(yīng)的政策，而且許多成員國(guó)以及歐盟本身并沒(méi)有專門的論壇來(lái)討論出口管制政策層面的戰(zhàn)略和外交政策。隨著商業(yè)和安全政策日益重疊，歐盟的制度框架將受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)：包括出口管制政策在內(nèi)的外交和安全政策，在很大程度上取決于歐盟各個(gè)成員國(guó)，而商業(yè)政策則取決于歐盟。例如，在美國(guó)壓力下，荷蘭于2023年3月宣布將出口限制范圍擴(kuò)大到深紫外線（DUV）光刻機(jī)，這一“單干”做法使歐盟單一市場(chǎng)和共同貿(mào)易政策的完整性面臨挑戰(zhàn)。報(bào)告認(rèn)為，在美國(guó)施壓歐盟成員國(guó)效仿其做法，對(duì)中國(guó)實(shí)施關(guān)鍵技術(shù)管制的背景下，歐盟如果不制定共同戰(zhàn)略技術(shù)政策，就很可能被卷入美中貿(mào)易戰(zhàn)中，而歐盟自身的利益并不能充分體現(xiàn)在新制定的規(guī)則中。對(duì)于如何重新平衡歐盟的技術(shù)、貿(mào)易和安全政策，報(bào)告提出五項(xiàng)建議：制定歐盟戰(zhàn)略性技術(shù)原則。確定使用戰(zhàn)略技術(shù)措施所涉及的目標(biāo)、手段和風(fēng)險(xiǎn)。這將促進(jìn)成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)，允許對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和（意外）后果進(jìn)行聯(lián)合評(píng)估，并幫助決策者為戰(zhàn)略措施進(jìn)行成本效益分析。強(qiáng)化出口管制框架。報(bào)告給出三個(gè)選項(xiàng)——維持現(xiàn)狀、起草新的歐盟法規(guī)、強(qiáng)化當(dāng)前框架。報(bào)告認(rèn)為最佳選擇是強(qiáng)化當(dāng)前框架，參照5G安全工具箱制定類似的聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)框架，同時(shí)需要考慮出口的商業(yè)技術(shù)與軍事現(xiàn)代化的相關(guān)性及風(fēng)險(xiǎn)，如荷蘭政府出于公共安全考慮，首次援引821法規(guī)第9條，對(duì)光刻機(jī)實(shí)施單邊管制已經(jīng)觸及到這一點(diǎn)。采用戰(zhàn)略技術(shù)管制工具。報(bào)告建議賦予歐盟更大的權(quán)限，在常規(guī)武器、大規(guī)模殺傷性武器和兩用物項(xiàng)之外制定新的出口管制范疇，使歐盟能夠應(yīng)對(duì)基本的經(jīng)濟(jì)安全挑戰(zhàn)，并針對(duì)其與特定國(guó)家的貿(mào)易實(shí)施更為靈活的出口管制措施。建立瓦森納臨時(shí)安排（WIA）。報(bào)告認(rèn)為，基于目前的現(xiàn)狀，很難對(duì)瓦協(xié)實(shí)施改革。歐盟應(yīng)致力于建立互補(bǔ)性的多邊機(jī)制，從其他多邊組織機(jī)制中汲取經(jīng)驗(yàn)，例如效仿世貿(mào)組織臨時(shí)上訴機(jī)制，建立瓦森納臨時(shí)安排，聯(lián)合相關(guān)成員，討論并制定共同的管制清單，將新技術(shù)納入，對(duì)現(xiàn)有的瓦協(xié)清單形成補(bǔ)充。建立經(jīng)濟(jì)安全聯(lián)盟。報(bào)告建議，歐盟應(yīng)支持建立G7經(jīng)濟(jì)安全協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)應(yīng)與新興技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)的主要參與者印度、巴西與印尼建立聯(lián)系。在技術(shù)地緣政治中，歐盟“開(kāi)放性戰(zhàn)略自主”的主要參照系是美國(guó)和中國(guó)，但歐盟對(duì)中、美的競(jìng)爭(zhēng)意義并不相同。歐盟認(rèn)為，其對(duì)美科技自主只是跨大西洋關(guān)系長(zhǎng)期不對(duì)稱結(jié)構(gòu)在科技領(lǐng)域的反映，并未超出內(nèi)部矛盾的范疇；而對(duì)華科技關(guān)系則是國(guó)際科技格局發(fā)展的新問(wèn)題，是需要應(yīng)對(duì)的新挑戰(zhàn)。本報(bào)告部分立場(chǎng)雖有別于美國(guó)，但總體而言是在追隨美國(guó)的做法。2023年6月20日，歐盟發(fā)布首份《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》，根據(jù)該戰(zhàn)略，歐盟將制定一項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)清單，并在年底前對(duì)可能威脅歐盟安全的入境投資進(jìn)行管制，防止關(guān)鍵資本和技術(shù)外流。從當(dāng)前形勢(shì)看，盡管中歐科技仍有一定合作空間，但未來(lái)我國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)、科技合作將面臨更為嚴(yán)峻的外部壓力！歐盟有與美國(guó)不同的治理目標(biāo)，雖然強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略自主，但在與中國(guó)的科技競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題上，美歐的步調(diào)已趨于一致，對(duì)此我們應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)！
